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PPP模式专题研究

一、 政策背景

中国经济增速正进入一个新的更低的增长中枢,去年以来国家发改委持续推出大规模的基建投资项目,以期在房地产和制造业投资双双下滑的情况下,保持经济成功“转型”。而前期经济高速发展导致地方政府债台高筑,资金缺口成为难题,此时中央和政府力推PPP模式


二、 PPP模式解读

(一) “PPP模式”内涵

即Public—Private—Partnership的字母缩写,是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目,或为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的轻,社会主体的投资风险减小。顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更有利的结果。PPP模式将部分政府责任以“特许经营权方式”转移给社会主体(企业),政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系,政府的财政负担减

(二) PPP模式分类

 


(三) PPP模式参与主体




(四) 角分工


                                     



(五) PPP模式具体运作流程







三、 PPP模式在特色小镇中的应用

(一)
 政策提出

2016年7月,住建部、发改委、财政部联合公布了《关于开展特色小城镇培育工作的通知》,提出在全国范围内开展特色小城镇培育工作,到2020年争取培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇。
该政策出台,必将带来巨大的投资需求,PPP模式也将开拓一个全新应用领域,成为特色小镇建设的有力资金支持。
特色小镇既可以是行政建制镇,也可以是有明确边界的非镇非区非园空间,或是一个聚落空间、集聚区,隶属于地方政府行政管辖范围。
而一般地方政府土地指标少、基础设施弱、财政能力有限,引入PPP模式发展特色小镇成为最佳选择。
它是一种以特色小镇项目为合作载体,让实力企业参与项目建设,实现政府建设特色小镇目的,同时为参与社会资本带来一定投资回报率的模式。其中它参与的项目主要适用于准公共产品的开发,包括基础设施、公共服务设施及产业发展及服务类项目。


(二) PPP模式与小镇建设内涵之切合与相容性 





(三) 应用PPP融资模式的必要性






1. 减轻财政压力,开拓融资渠道
目前,地方政府也在积极推出各种各样的特色小镇,但是政府处于两难的境地,一方面特色小镇必须以产业为主体,另一方面地方政府的债务压力大,持续的财政输出显能不太可能。要实现特色小镇建设投资主体的多元化,建立以政府引导,社会资本广泛参与的融资模式,发挥财政资金的“杠杆”作用,才能够以较少的财政资金撬动庞大的社会资金。因此,以政府和社会资本合作为基本特征的PPP融资模式,能够有效地综合使用财政资金和社会资本,弥补特色小镇资金缺口,丰富资金来源。因此,在特色小镇建设过程中各级探索引入PPP模式,解决特色小镇资金不足的问题。

2.降低和分散风险
一方面,政府通过行政手段以公开招标的方式引进综合实力较强的企业参与特色小镇的建设,参与的企业一般具有较强的风险控制能力和雄厚的资金积累,进而提高特色小镇建设的整体风险控制能力。
另一方面,PPP模式的初衷是在项目的开始阶段就引入社会资本,这样社会资本可以以自身先进的技术和管理经验,对项目本身的相关风险进行甄选和识别,进而通过行之有效的手段管控风险。
另外,在特色小镇建设的开始阶段,政府可以承担较多的项目风险,而社会资本则参与风险的管控。当特色小镇的项目完工,社会资本参与特色小镇的经营,承担相应风险。这样政府和社会资本可以发挥自身优势在项目的不同阶段管控相应风险,降低和分散风险,提高特色小镇建设的效率。


3.扩大社会资本的投资领域

第一,PPP模式可以作为特色小建设的一种稳定的投资渠道,获得经济利益。特色小镇建立的初衷就是为了打造一个产业平台,未来像美国的硅谷一样形成一个产业集群,这样社会资本可以获得较高的预期收益。
第二,在PPP模式下,社会资本通过投资特色小镇,除了可以获得直接的经济利益,还有获得其他衍生利益。
第三,在PPP模式下,社会资本参与特色小镇建设,可以提高特色小镇的建设效率,提高政府资本的投资效率,拉动区域的经济发展和投资需求,有助于提升整个社会的资本投资回报率,还有吸引更多的人才参与到区域的经济建设中去。


(四) 应用PPP融资模式的可行性 




1.良好的运作基础
PPP模式的核心在于政府和社会资本的优势合作,实现双方“共赢”的合作目标。PPP模式在中国经过多年发展,积累了许多宝贵的经验。从90年代至今,PPP模式的在各个领域得到了广泛运用。

2.有利的政策导向
特色小镇作为一个按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,融合产业、文化、旅游、社区功能于一体的产业平台。中央和各级政府都不遗余力的给予政策支持。住房城乡建设部、国家发展改革委、财政通知》[2部(简称“三部委”)联合发出《关于开展特色小城镇培育工作的016]147号,提出即日起在全国范围内开展特色小镇培育工作。

3.稳定的投资回报
首先,从特色小镇设立的目的方面来看,特色小镇不同于一般意义上的政府公益性项目,它是一个融合产业、文化、旅游、社区功能于一体的产业平台。 其次,在政府为了吸引社会资本参与特色小镇的建设,会从多方面落实相关政策,提供优惠条件,包括从多方面,解决好社会资本的投资回报问题。例如:政府从土地、税收、银行信贷支持以及财政政策方面等。

(五) 特色小镇的PPP投融资模式





1. 支持类型

信贷投向着力支持三种类型的样板小镇:
1) 资源整合型。依托资源禀赋优势和历史文化传承,立足传承与创新,实现生产要素的最佳组合和生产关系的优化布局。
2) 产业集聚型。依托高端要素集聚和产业转型升级,以最优的政策,培育最具竞争力的核心产业,围绕单个产业打造完整的产业生态圈,培育具有行业竞争力的“单打冠军”。以国际化的视野制定小镇规划,突出产业、城市、科技三者的高度融合;以高端化的水准推进小镇建设,以“10年也不落后”的高水准,推进小镇配套设施和产业项目建设,为推动产业发展建好平台。注重政策的导向和激励作用,积极向上争取要素资源,健全完善政策体系,以最优的政策培育最具竞争力的产业。
3) “互联网+”型。依托互联网的溢出效应,以高新技术和高端人才为引领,推动技术、项目、资金等各类创新要素快速汇聚,培育以互联网产业为特色的新一代信息技术产业和以科技金融为重点的现代科技服务业,探索“O2O”众创空间。 


2. 主要范围

PPP是为了政府更好地提供公共产品与公共服务而生的,但并不意味着所有的公共产品都可用PPP来提供。准确地说,PPP主要适用于未来能产生稳定现金流的部分准公共产品,用学术语言讲,就是PPP仅适用于能识别受益主体、衡量受益程度进而具备收费条件的某些公共产品,如交通设施、公共事业设施等。 《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》对政策性信贷资金支持的范围作了明确规定:
1) 支持以转移农业人口、提升小城镇公共服务水平和提高承载能力为目的的基础设施和公共服务设施建设;
2) 二是为促进小城镇特色产业发展提供平台支撑的配套设施建设。在风险可控、商业可持续的前提下,小城镇建设项目涉及的特许经营权、收费权和政府购买服务协议预期收益等可作为农发行贷款的质押担保。
特色小镇的产业发展空间与服务项目则是门槛相对较高的参与范围。包括土地整理、产业物业建设、产业招商运营等项目,相对基础设施和公共服务设施来说不是最缺资金的领域,因此会面临相对较高的参与门槛。 





3. 特色小镇融资渠道

特色小镇的建设是社会多方资源对接、配合的综合表现。融资主要来自政府资金、政策性资金、社会资本、开发性金融、商业金融五种渠道。多个投资平台的参与,在缓解政府财政压力的同时,将为特色小镇发展提供强有力的资金支持,从而盘活小镇特色产业的发展。



1) 政府资金发挥“杠杆作用”
政府资金在特色小镇的融资渠道中起着引导和牵头作用,在建设中,许多公共服务需要政府直接投入,但往往地方政府的债务压力大,持续的财政输出显得不太可能。政府资金充分发挥其杠杆作用,较少的政府资金来撬动庞大的社会资本。政府可以单独出资参与,也可以通过股权形式参与。政府资金的主要来源为土地出让收入、税收收入、非税收入、申请的专项资金。

2) 政策性资金发挥“推力作用”
政策性资金是指国家为促进特色小镇发展而提供的财政专项资金。其中农业发展银行将不断加大小城镇建设的信贷支持力度,切实利用政策性金融支持。并明确支持范围包括以转移农业人口、提升小城镇公共服务水平和提高承载能力为目的的基础设施和公共服务设施建设。为促进小城镇特色产业发展提供平台支撑的配套设施建设。

3) 社会资本发挥“主体作
用”

在特色小镇建设中,引入社会资本,不仅有利于缓解政府财政压力,提高特色小镇的建设效率,对民营企业来说可以获得直接或衍生利益。社会资本参与特色小镇主要依托产业发展项目,其中浙江省明确把交通、市政、能源、生态环保、社会事业、农业水利、信息设施等七大领域作为鼓励社会资本进入的领域。社会资本也参与公共服务领域ppp项目,但往往需要政府资金的支持。

4) 业金融发挥“
促进作用”

在特色小镇的建设中,往往通过PPP融资途径实现商业金融,作为投资主体的商业银行既要成为PPP项目服务商,又要成为规范者和促进者。
商业金融对特色小镇的支持范围一方面是对基础设施建设提供信贷支持服务,另一方面是对相关产业经营户、种养户、农业龙头企业等,以纯信用、家庭担保、商标质押等多种方式予以资金支持。


5) 开
发性金融发挥“补充作用”

在特色小镇建设中,开发性金融主要承担长期融资的任务,针对瓶颈领域,提供大额长期资金,主要包括基础设施、基础产业、特色产业等领域的建设资金问题。在具体做法上,以政府干预为主要特征,充分运用和发挥政府组织增信的高能量,通过与地方政府签订金融合作协议,约定共建信用、贷款支持、承诺还款来源和方式等内容,建立起完善的风险控制机制和信用体系。如中国开发性金融促进会等单位共同发起成立的“中国特色小镇投资基金”。
对于政府而言,主要收入为土地出让收入+税收收入+非税收入+专项资金,同时这四项收入将成为政府偿付各参与者成本和利润的主要来源。 


(六)对特色小镇运用PPP模式的政策建议








四、 案例分析


(一) 浙江巧克力甜蜜小镇

1. 项目概况


位于浙江东北部的嘉善,是一座集产业、旅游、文化为一体的巧克力甜蜜小镇,为亚洲目前最大的巧克力特色旅游风景区,全省10个省级示范特色小镇之一。规划面积3.87平方公里,总投资55亿元。自2014年10月开张运营




2. 多层金融体系保障
2016年,农发行对巧克力甜蜜小镇已投放项目贷款10亿元用于基础设施建设项目。总投资15亿元的小镇基础设施建设项目,已与农发行对接融资10亿元。同时,总投资4.3亿元的度假区环境综合整治提升项目,融资3亿元,目前正在与多家银行政策比选中。

3. 政府政策支持
保障

1)嘉善县出台用地、资金、项目、改革、公共服务等五个方面的政策措施,对小镇建设中新增建设用地,县里优先办理农用地转用及供地手续,优先确保重点项目、基础设施用地指标;
2)部门资源方面,实行凡是符合小镇定位的招商项目优先向小镇集聚,基础设施、公共服务、人文环境等方面的资源优先向小镇倾斜,管理、建设、运营等方面专业人才优先向小镇配备的方针。

(二) 西安大明



1. 项目概

大明宫国家遗址公园项目号称西安的“城市中央公园”,是与美国国家中央公园相媲美的世界级文化旅游景区。作为西安城市建设、大遗址保护和改善民生的重点工程,2007年西安曲江新区启动了大明宫国家遗址公园招标工作。曲江管委会充分利用“曲江模式”中的金融平台、独创“曲江-PPP模式”进行大明宫项目开发建设,有效地解决了大明宫国家遗址公园项目因开发范围广、难度大、项目综合性强、所需资金数额较大等问题,通过政府的财政支持与社会资本的有机结合,满足项目的资金需求、保障了这一大型民生工程的顺利开发。

2、项目融

1)项目前期政府部门投资400亿元,主要用于非营利项目的开发建设。
2)针对大明宫国家遗址公园项目由国家开发银行与工商银行西安市分行等金融机构组建银行投资战略联盟,为大明宫项目周边的改造建设投资100亿元。
3)与香港中国海外发展有限公司(简称中海外公司)签署《大明宫遗址保护和周边开发项目战略合作框架协议》,投资规模达200亿元,项目相关配套基础设施以及高档住宅和商务中心等重大工程项目的投资建设达成合作意向。
4)与香港中国海外发展有限公司(简称中海外公司)签署《大明宫遗址保护和周边开发项目战略合作框架协议》,投资规模达200亿元,项目相关配套基础设施以及高档住宅和商务中心等重大工程项目的投资建设达成合作意向。
5)与恒大地产集团西安有限公司签订《西安大明宫片区改造幵发项目战略合作意向书》,恒大集团投资100亿元人民币参与大明宫周边的城中村、棚户区改造。
6)大明宫遗址区保护改造办公室与建设银行曲江支行签订29.9亿元的合作协议。
7)大明宫遗址区保护改造办公室与金地集团签订40亿元战略合作协议。


3、借鉴意义



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